国浩视点 | “深圳版”个人破产“全”解读
2019年9月27日，浙江省平阳县人民法院审结了我国首例具备个人破产实质功能和相当程序的个人债务集中清理案，探索了自有财产、债务豁免、失权复权等个人破产制度理念。[注1]此前，我国的法律框架中并未引入个人破产制度。近日，深圳市六届人大常委会第四十四次会议表决通过了《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称《条例》），并拟于明年3月1日起实施，系我国首部个人破产法规。[注2]
个人破产制度的设立并不意味着债务人可以欠债不还，而是为了在债务人和债权人之间起到平衡的作用，在保障债务人拥有基本的生活开支的同时，给予债务人一个“重新开始”机会，并要求债务人不断地偿还部分债务以实现债权人的债权，从而维护债权人的利益。本文将结合深圳市人大常委会法工委对《条例》的解读，从《条例》的适用范围、申请个人破产的法律效果及责任，以及个人破产的申请程序三个方面，解读《条例》中的个人破产制度。
一、《条例》的适用范围：申请主体与财产范围
(一) 申请主体：谁可以申请个人破产？
1. 符合条件的债务人
“《条例》第二条规定：只有在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年的自然人，才能在因生产经营、生活消费导致资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照《条例》进行破产清算或者和解。”
由于深圳是移民城市，实际居住人口数量远远超出户籍人口数量，作为特区立法，其适用对象应针对满足一定条件的实际居住人口，而且“参加深圳社会保险连续满三年的自然人”的相关财产登记、社会保障等信息已基本完善，便于在个人破产程序中确定相关债务人的财产数量。
2. 符合条件的债权人
“《条例》第九条第一款规定：当债务人不能清偿到期债务时，单独或者共同对债务人持有五十万元以上到期债权的债权人，可以向人民法院提出破产申请，申请对债务人进行破产清算。”
除了债务人自身之外，“单独或者共同对债务人持有五十万元以上到期债权的债权人”也可以向法院申请对债务人进行破产清算，以尽可能地维护债权人的利益。
3. 解读
结合个人破产的申请主体是在深圳居住并交社保满三年的自然人的规定，一定程度上，《条例》第九条第一款所确立的50万元的标准可能存在过低之嫌。50万元人民币的总负债，而且基本属于经营和消费负债，在深圳的自然人主体中可能十分普遍。[注3]虽然从主体上说，个人破产的适用主体应扩张至商个人以外的个人，但若负债数额的标准过低，则有可能导致申请个人破产的主体过多，既浪费司法资源，也不利于市场的稳定。对此，建议结合《条例》后的实践经验，进一步明确《条例》第九条第一款的负债数额标准，可以相关个人的年收入标准为主，并由法院结合具体情形，以负债数额的标准为辅，判断申请个人破产的适格主体。
(二) 财产范围
1. 豁免财产
“《条例》第三十六条规定：为保障债务人及其所扶养人的基本生活及权利，依照本条例为其保留的财产为豁免财产。豁免财产范围如下：（一）债务人及其所扶养人生活、学习、医疗的必需品和合理费用；（二）因债务人职业发展需要必须保留的物品和合理费用；（三）对债务人有特殊纪念意义的物品；（四）没有现金价值的人身保险；（五）勋章或者其他表彰荣誉的物品；（六）专属于债务人的人身损害赔偿金、社会保险金以及最低生活保障金；（七）根据法律规定或者基于公序良俗不应当用于清偿债务的其他财产。前款规定的财产，价值较大、不用于清偿债务明显违反公平原则的，不认定为豁免财产。除本条第一款第五项、第六项规定的财产外，豁免财产累计总价值不得超过二十万元。本条第一款第一项、第二项的具体分项和各分项具体价值上限标准由市中级人民法院另行制定。”
2. 不能免除的债务
“《条例》第九十七条规定：下列债务不得免除，但债权人自愿放弃的除外：（一）因故意或者重大过失侵犯他人身体权或者生命权产生的损害赔偿金；（二）基于法定身份关系产生的赡养费、抚养费和扶养费等；（三）基于雇用关系产生的报酬请求权和预付金返还请求权；（四）债务人知悉而未记载于债权债务清册的债务，但债权人明知人民法院裁定宣告债务人破产的除外；（五）恶意侵权行为产生的财产损害赔偿金；（六）债务人所欠税款；（七）因违法或者犯罪行为所欠的罚金类款项；（八）法律规定不得免除的其他债务。前款规定的债务，因债务人丧失或者部分丧失劳动能力，不予免除将导致债务人及其所扶养人生活长期极其困难的，债务人或者管理人可以向人民法院申请部分或者全部免除。
《条例》第九十八条规定：债务人存在下列情形之一的，不得免除未清偿债务：（一）故意违反本条例第二十三条、第八十六条关于债务人行为限制的规定；（二）故意违反本条例第二十一条关于债务人应当遵守的义务，以及第三十三至第三十五条关于债务人财产申报义务的规定；（三）因奢侈消费、赌博等行为承担重大债务或者引起财产显著减少；（四）隐匿、毁弃、伪造或者变造财务凭证、印章、信函文书、电子文档等资料物件；（五）隐匿、转移、毁损财产，不当处分财产权益或者不当减少财产价值；（六）法律规定不得免除的其他情形。”
3. 解读
对于豁免财产，《条例》参照美国、英国等通行做法，采取规定财产类别加封顶数额的模式，在列出七种豁免财产类别的基础上，规定豁免财产累计总价值不超过二十万元，以保障债务人及其家庭在无房产情况下的基本生活需要，包括租房费用、基本生活费用和基本生活资料等。[注4]同时，《条例》在设置可豁免的财产之外，亦设置了不能免除的债务，其目的是为了在保障债务人及其所抚养之人的基本生活及权利的同时，又对其施加限制，以平衡债权人与债务人的权益。
二、申请个人破产的法律效果与责任
(一) 债务人行为限制
基于权利义务相对等的模式，债务人在通过个人破产获得债务免责的同时，也将受到消费、就业、借贷等相关行为的限制，而且针对进入破产程序的债务人进行相关的行为限制，也是国际通行的惯例。
1. 限制消费
《条例》参考《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》，限制如下债务人的消费行为：
“《条例》第二十三条规定：自人民法院受理破产申请之日起至人民法院作出免除债务人剩余债务的裁定之日止，债务人不得有下列消费行为：（一）乘坐交通工具时，选择飞机商务舱、头等舱、列车软卧、轮船二等以上舱位、G字头高速动车组旅客列车及其他动车组列车一等以上座位；（二）在三星级以上宾馆、酒店、夜总会、高尔夫球场等场所进行消费；（三）购买不动产、机动车辆；（四）新建、扩建、装修房屋；（五）旅游；（六）供子女就读高收费私立学校；（七）租赁高档写字楼、宾馆、公寓等场所办公；（八）支付高额保费购买保险理财产品；（九）其他非生活和工作必需的消费行为。”
2. 限制部分领域的就业
“《条例》第八十六条规定：自人民法院宣告债务人破产之日起至依照本条例裁定免除债务人未清偿债务之日止，债务人不得担任上市公司、非上市公众公司和金融机构的董事、监事和高级管理人员职务。”
3. 限制借贷
“《条例》第二十一条第（六）款规定：借款一千元以上或者申请等额信用额度时，应当向出借人或者授信人声明本人破产状况。”
《条例》中关于限制借贷的相关声明一定程度上类似于《德国破产法》。《德国破产法》中规定，若债务人申请破产清算，经法院审查准予启动破产程序后，其虽可获得债务免责，但是在其征信系统记录中必须记录“破产”字样，而破产重组则备注重组的记录，从而对出借人和授信人予以提示。[注5]
(二)《条例》特设针对债务人的考察期
1. 考察期期限：三至五年
“《条例》第九十五条规定：自人民法院宣告债务人破产之日起三年，为免除债务人未清偿债务的考察期限（以下简称考察期）。
《条例》第九十六条规定：债务人在考察期内应当继续履行人民法院作出的限制行为决定规定的义务，并履行本条例规定的债务人其他义务。债务人违反前款规定的，人民法院可以决定延长考察期，但延长期限不超过二年。”
2. 考察期内对个人收入、支出和财产状况等信息申报的要求
“《条例》第九十九条规定：在考察期内，债务人应当每月在破产事务管理部门的破产信息系统登记申报个人收入、支出和财产状况等信息。管理人负责监督债务人考察期内的相关行为，审核债务人提交的年度个人收入、支出和财产报告，按照破产财产分配方案对债务人年度新增或者新发现的破产财产进行接管分配。破产事务管理部门应当对债务人的收入、支出、财产等的变动情况以及管理人履行职责行为进行检查监督，并依法予以公开。”
3. 考察期届满的认定
“《条例》第一百条规定：考察期届满，债务人可以依照本条例相关规定向人民法院申请免除其未清偿的债务。债务人符合下列情形之一的，视为考察期届满：（一）债务人清偿剩余债务或者债权人免除债务人全部清偿责任的；（二）债务人清偿剩余债务达到三分之二以上，且考察期经过一年的；（三）债务人清偿剩余债务达到三分之一以上不足三分之二，且考察期经过二年的。”
4. 解读
对于考察期的设置争议较大，申请个人破产的主体在考察期届满后则可向法院申请免除未清偿的债务，而且《条例》中鼓励提前清偿债务，如在债务人清偿剩余债务达到三分之一以上不足三分之二，且考察期经过二年时，即可视为考察期届满。然而，若债务人尚有资金清偿全部债务，或者在剩余的考察期一年内存在能够足额清偿债务的预期收益，但法院却提早授予债务人考察期届满的申请，并免除其未清偿的债务，这就可能会导致债权人的相关权益无法得到保护。
此外，结合《条例》对限制消费的规定，申请人限制消费的时间是“自人民法院受理破产申请之日起至人民法院作出免除债务人剩余债务的裁定之日止”，也就是说，申请人行为受限的时间至多为五年，最短的可能只有一年。如此设置考察期是否会被“老赖”消极利用以躲避债务，尚有待实践的检验。
(三) 破产欺诈
1. 个人破产登记制度
“《条例》第七条规定：建立个人破产登记制度，及时、准确登记个人破产重大事项，并依法向社会公开个人破产相关信息。”
2. 若发现破产欺诈，法院应裁定驳回破产申请，债权人亦可向法院申请撤销对债务人作出的免除未清偿债务的裁定
“《条例》第十四条第一款第（二）项、第（三）项规定：人民法院审查破产申请时，发现有下列情形之一的，应当裁定不予受理；人民法院已经受理但尚未宣告破产的，应当裁定驳回申请：（二）申请人基于转移财产、恶意逃避债务、损害他人信誉等不正当目的申请破产的；（三）申请人有虚假陈述、提供虚假证据等妨害破产程序行为的……。申请人因本条第一款第二项、第三项情形造成他人损失的，应当承担赔偿责任。
《条例》第一百零三条规定：债权人或者其他利害关系人发现债务人通过欺诈手段获得免除未清偿债务的，可以申请人民法院撤销免除未清偿债务的裁定。”
3. 破产欺诈的法律责任
“《条例》第一百六十七条规定：债务人违反本条例规定，有下列行为之一的，由人民法院依法予以训诫、拘传、罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）拒不配合调查，拒不回答询问，或者拒不提交相关资料的；（二）提供虚假、变造资料，作虚假陈述或者误导性陈述的；（三）故意隐匿、转移、毁损、不当处分财产或者财产权益，或者其他不当减少财产价值的；（四）虚构债务，或者承认不真实债务的；（五）隐匿、毁弃、伪造，或者变造财务凭证、印章、信函文书、电子文件等资料物件的；（六）无正当理由拒不执行重整计划或者和解协议，损害债权人利益的；（七）其他妨害破产程序的行为。”
4. 解读
对于申请个人破产涉嫌欺诈的情形，《条例》设计了一系列的制度：首先是建立个人破产登记制度。该制度的设立便于法院在认定破产欺诈时，基于相应的登记记录搜查相关的力证。
同时，对于发现存在破产欺诈，且法院已作出免除债务人未清偿债务的裁定的，《条例》第一百零三条赋予债权人提出撤销裁定申请的权利。债权人为了收回借款，一定十分关注债务人的一举一动，一定程度上，《条例》第一百零三条的规定可以化解由于较为宽松的考察期设置，而可能引致的“老赖”逃避债务的风险。此外，对于恶意破产欺诈等行为，《条例》中设置了刑事追责，亦可震慑并消解债务人逃避债务的侥幸心理。
三、申请个人破产的程序
(一) 破产程序
《条例》中关于破产程序的申请与《企业破产法》的区别不大，分为破产清算、重整、和解三种，分布于《条例》第七章至第九章。
1. 美国对于破产清算和重整的适用对象和法律效果作出区分
对于破产清算和重整，在美国，破产这一概念最早由《1789年宪法》中提出，在20世纪60年代末期至80年代期间，美国才开始制定与信用管理相关的法律，并逐步形成了一个完整的破产法框架体系：个人破产和企业破产均在《美国法典》（U.S. Code）的第11部（Title 11）下的第7、11、13章等进行了规定，其中第7章的内容为破产清算，即债务人的债务在破产后全部免除；其他章为重组破产，即债务人的债务在破产后进行调整，但不全部免除，其中第11章不仅适用于个人，也适用于企业，并且没有债务总额限制，破产成本高、耗时长。[注6]
这就是说，美国对于破产清算和重组不仅在适用对象上存在区别，而且对于是否免除债务人的债务也作了不同的规定，清算后债务人的债务可全部免除，但是重整后，一切重启，复归正规，因而仅在破产后对债务进行调整，但不全部免除。
2.《条例》暂未对破产清算和重整的适用对象和法律效果作出区别
在《条例》中，虽然对于破产清算专设考察期的规定，但针对破产清算和重整后债务是否全部免除，《条例》未作区分。《条例》第一百二十八条和第一百二十九条分别规定：“经批准的重整计划因不可抗力、意外事件等原因导致无法执行，且债务人按照重整计划清偿各类债务均达到四分之三以上的，经债务人申请，人民法院可以裁定免除未清偿债务，并终止重整计划的执行”；“自重整计划执行完毕之日起十五日内，债务人可以向人民法院申请免除其未清偿的债务。”我国个人破产制度伊始，对于区分破产清算和重组，从而对不同的个人破产情形和法律效果作出更细化的安排，尚有待实践经验的积累和引领。
(二) 破产事务管理
1.《条例》专设破产事务管理部门
《条例》第一百五十五条和第一百五十六条分别规定了破产事务管理部门的职责和义务：在债权人或人民法院无法推荐适宜的管理人人选时，破产事务管理部门有权提出相关人选。此外，破产事务管理部门有权管理、监督管理人履行职责，并提供破产事务咨询和援助服务，协助调查破产欺诈和相关违法行为。破产事务管理部门还可实施破产信息登记和信息公开制度等。“除依法不公开的信息外，破产事务管理部门应当及时登记并公开破产申请、行为限制决定、财产申报、债权申报、分配方案、重整计划、和解协议、免责考察等相关信息，供有关单位和个人依法查询”。
由此可见，通过专设破产事务管理部门，履行相关个人破产事务的行政管理职能，将有利于落实《条例》第七条中规定的“个人破产登记制度”，并规范整体的个人破产制度的执行。
2. 破产管理人
(1) 破产管理人的选任：债权人、人民法院和破产事务管理部门
“《条例》第十六条规定：自人民法院公开破产申请之日起十五日内，债权人可以单独或者共同向人民法院推荐破产管理人（以下简称管理人）人选。
《条例》第十八条规定：债权人未推荐管理人人选或者人民法院认为债权人推荐的人选不适宜担任管理人的，人民法院应当在裁定受理破产申请时，通知破产事务管理部门五日内提出管理人人选；破产事务管理部门提出人选后，人民法院应当在五日内作出指定管理人的决定。”
(2) 破产管理人的适格人选：律师、注册会计师等符合资质的个人或中介服务机构
“《条例》第一百五十七条：管理人由符合条件的个人或者机构担任。律师、注册会计师以及其他具有法律、会计、金融等专业资质的个人或者相关中介服务机构，经破产事务管理部门认可，可以担任管理人。管理人的任用、履职和报酬管理具体办法，由市人民政府制定。”
(3) 破产管理人的职责
“《条例》第一百六十一条规定：管理人应当勤勉尽责，忠实履行下列职责：（一）调查核实债务人及其所扶养人、雇用人员的基本情况；（二）通知已知债权人申报债权并审查债权情况；（三）接管与债务人财产状况相关的财产清单、凭证以及债权债务清册等资料；（四）调查债务人财产状况和人民法院裁定受理破产申请之日起前二年的财产变动情况，制作债务人财产报告；（五）提出对债务人豁免财产清单的意见，调查、接管债务人可供分配的财产；（六）拟定破产财产分配方案并实施分配；（七）代表债务人提起、参加涉及债务人财产的诉讼、仲裁等活动；（八）提议、协调召开债权人会议；（九）管理、监督、协助重整计划或者和解协议的执行；（十）管理、监督债务人在考察期的行为；（十一）人民法院、破产事务管理部门依照本条例以及其他规定要求管理人履行的其他职责。”
(4) 解读
相较于《企业破产法》的规定，《条例》对破产管理人的规定作出了一定的变更，以与个人破产的相关制度予以衔接。对于破产管理人的选任，在《企业破产法》“由人民法院指定”的基础上，增加了由债权人和《条例》特设的破产事务管理部门推荐的选任方式。此外，《条例》第一百六十一条针对个人破产制度中对债务人生活存续的保障，新增管理人对于“调查核实债务人及其所扶养人的基本情况”，与豁免财产等制度予以衔接匹配。
四、小 结
截至2020年1月底，在深圳登记设立的商事主体已达329.8万户，其中个体工商户123.6万户，占比为37.5%，除此之外，还有大量自我雇用的商事主体以微商、电商、自由职业者等形式广泛参与市场经济活动，然而，由于个人破产制度长期缺失，这部分商事主体一旦遭遇市场风险，需要以个人名义承担无限债务责任，无法实现从市场有序退出和再生。[注7]因此，在深圳试点设立个人破产制度，能够为“诚实但不幸”的市场主体提供遭遇债务危机后的保障，为个人创业者解除后顾之忧，以促进大众创业、万众创新，并最终可为在我国全面建立个人破产制度提供实践经验。
注释及参考文献:
[1] 参见（2019）浙0326执清3号。债务人蔡某作为温州某破产企业的股东，需要对该破产企业的214万余元债务承担连带清偿责任。该案在经过指定管理人、债权申报公告、债权人会议后，最终通过了蔡某提出按1.5%的清偿比例即3.2万余元在18个月内一次性清偿的方案，同时，蔡某承诺，该方案履行完毕之日起六年内，若其家庭年收入超过12万元，超过部分的50%将用于清偿全体债权人未受清偿的债务。
[2] 参见央广网：《再先行！深圳正式出台个人破产条例 豁免财产上限20万元》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1676593847870204343&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2020年9月4日。
[3] 参见华夏时报：《深圳个人破产条例“破冰”：如何规避成为“老赖们”的避风港？》，http://finance.ifeng.com/c/7x3SBK8rB7E，最后访问日期：2020年9月4日。
[4] 参见《深圳经济特区个人破产条例（官方公告及解读）》，载搜狐网，https://www.sohu.com/a/415945234_120712955，最后访问日期：2020年9月4日。
[5] 参见［德］莱因哈德·波克: 《德国破产法导论》（第6版），王艳柯译，北京大学出版社2014年版，第198页。
[6] 参见蒋贤锋：《个人破产立法调整的效果：美国经验及对我国的启示》，载《金融理论与实践》2015年第5期，第95页。
[7] 参见《深圳经济特区个人破产条例（官方公告及解读）》，载搜狐网，https://www.sohu.com/a/415945234_120712955，最后访问日期：2020年9月4日。
朱奕奕 国浩上海办公室律师
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作者简介
朱奕奕
国浩上海办公室律师
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